W niniejszym artykule zostanie omówiona inicjatywa ustawodawcza, w szczególności inicjatywa ustawodawcza, która przysługuje grupie obywateli.

Wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Prawo do inicjatywy ustawodawczej obejmuje możliwość wniesienia do Sejmu projektu ustawy, który następnie może zostać uchwalony. Prawo do inicjatywy ustawodawczej wynika z art. 118 Konstytucji RP i jest zagwarantowane: posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej, Radzie Ministrów oraz grupie 100 000 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do sejmu - czyli tym obywatelom, którzy ukończyli 18 rok życia oraz nie są ubezwłasnowolnieni, ani pozbawieni praw publicznych czy też wyborczych prawomocnym wyrokiem.

Tryb postępowania w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (dalej: „ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli”).

Zgodnie z art. 2 ww. ustawy grupa obywateli polskich, licząca co najmniej 100.000 osób, mających prawo wybierania do Sejmu, może wystąpić z inicjatywą ustawodawczą przez złożenie podpisów pod projektem ustawy. Należy jednak pamiętać o tym, że inicjatywa ustawodawcza nie przysługuje obywatelom w zakresie: ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego, ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo, zmiany Konstytucji RP.

Projekt ustawy musi odpowiadać wymogom co do projektów zawartych w Konstytucji RP, Regulaminie Sejmu i w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Podstawowe wymogi wynikają z Regulaminu Sejmu RP i dotyczą dołączenia do projektu ustawy uzasadnienia, które w myśl art. 34 ust. 2 powinno:

1)  wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy,

2)  przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana,

3)  wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,

4)  przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,

5)  wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

6)  przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,

7)  zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Co ciekawe, do wniesienia projektu nie jest przeszkodą fakt, że w tej samej sprawie został wniesiony inny projekt (art. 4 ust. 2 ww. ustawy).

Na samym początku, grupa co najmniej 15 obywateli, którzy mają prawo wybierania do Sejmu musi zawiązać Komitet inicjatywy ustawodawczej. Komitet tworzy się poprzez złożenie pisemnego oświadczenia o przystąpieniu do komitetu, ze wskazaniem imienia i nazwiska adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL (art. 5 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli). W imieniu i na rzecz komitetu występuje pełnomocnik komitetu lub jego zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób tworzących Komitet (art. 5 ust. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli). Komitet prowadzi czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną (bardzo często wykorzystuje się do tego strony internetowe tworzone przez komitety, gdzie można znaleźć treść proponowanego projektu), a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt.

Kolejnym etapem jest zebranie 1000 podpisów pod projektem ustawy, które są niezbędne do tego, aby pełnomocnik komitetu zawiadomił Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu. Aby podpisy były zebrane prawidłowo, w miejscu zbierania podpisów obywateli musi być wyłożony do wglądu projekt ustawy. W celu udzielenia poparcia komitetowi, obywatel musi złożyć własnoręczny podpis, obecnie, mimo żywej dyskusji na temat formy zbierania podpisów i zajęcia w tej sprawie aprobującego stanowiska przez Rzecznika Praw Obywatelskich, nadal nie ma możliwości zbierania ich drogą elektroniczną. Podpisy zbiera się w taki sposób, że podpis należy złożyć obok swojego imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, a na każdej stronie wykazu (czyli karty na której składamy podpisy, której wzór jest ustalony przez Prezesa Rady Ministrów w drodze rozporządzenia) musi znajdować się nazwa komitetu i tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia (art. 9 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli).

W zawiadomieniu do Marszałka Sejmu, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, podaje się: pełną nazwę komitetu oraz adres jego siedziby, oświadczenia zebrane od grupy 15 założycieli oraz dane pełnomocnika komitetu i jego zastępcy. Do zawiadomienia załącza się projekt ustawy, wraz z załączonym wykazem 1000 podpisów obywateli go popierających. Jeżeli zawiadomienie spełnia wszystkie niezbędne przesłanki formalne, wtedy Marszałek Sejmu wydaje w ciągu 14 dni postanowienie o przyjęciu zawiadomienia, które niezwłocznie doręcza się pełnomocnikowi komitetu. Jednak w przypadku stwierdzenia braków formalnych, zgodnie z art. 6 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, Marszałek Sejmu, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, wzywa pełnomocnika do ich usunięcia w terminie 14 dni. Nieusunięcie braków powoduje odmowę przyjęcia zawiadomienia. Umotywowane postanowienie Marszałka Sejmu o odmowie przyjęcia zawiadomienia może być przez pełnomocnika komitetu zaskarżone do Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od jego doręczenia. Po otrzymaniu postanowienia o przyjęciu zawiadomienia, komitet ogłasza w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim: fakt nabycia osobowości prawnej, adres komitetu oraz miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu. Z momentem otrzymania postanowienia wiążą się również dwa bardzo ważne fakty, po pierwsze – komitet nabywa osobowość prawną, po drugie – od tej chwili projekt nie może być zmieniony do czasu rozpoczęcia pracy nad projektem w komisji.

Ponadto, od tego momentu może też być prowadzona kampania promocyjna, która służy przedstawianiu i wyjaśnianiu przez komitet treści projektu ustawy, stanowiącego przedmiot inicjatywy ustawodawczej (art. 8 ust. 1 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli).

Następnie, w ciągu 3 miesięcy od wydania postanowienia Marszałka Sejmu o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu lub wydania postanowienia przez Sądu Najwyższy, w którym uwzględnia skargę komitetu na odmowę przyjęcia postanowienia przez Marszałka, należy zebrać pod projektem brakujące 99 000 podpisów (wcześniej zebrany 1000 zalicza się do liczby 100 000 wymaganych podpisów). Przy zbieraniu podpisów, bardzo istotne jest to, że obywatel nie może „wycofać” swojego poparcia złożonego pod projektem. Jeżeli projekt ustawy zostanie wniesiony zgodnie z wymogami wskazanymi w ustawie, Marszałek Sejmu kieruje go do pierwszego czytania w Sejmie i informuje o tym pełnomocnika komitetu.

Zgodnie z art. 11 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, Marszałek Sejmu, w przypadku stwierdzenia, że treść projektu ustawy lub uzasadnienia jest zmieniona, odmawia jego przyjęcia w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu. Na umotywowane postanowienie Marszałka Sejmu, pełnomocnikowi komitetu przysługuje skarga do Sądu Najwyższego, we wcześniej przedstawionym trybie. Natomiast zgodnie z art. 12 ww. ustawy, Marszałek Sejmu może również mieć uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości złożenia wymaganej liczy podpisów obywateli, w takim wypadku, nie później niż 14 dni od dnia wniesienia projektu, zwraca się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy jest złożona wymagana liczba podpisów. Państwowa Komisja Wyborcza dokonuje czynności sprawdzających w terminie 21 dni. W postępowaniu przed Państwową Komisją Wyborczą. jako obserwator może uczestniczyć pełnomocnik komitetu. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania, okaże się że liczba prawidłowo złożonych podpisów jest mniejsza od tej ustawowo wymaganej, Marszałek Sejmu w drodze postanowienia odmawia nadania biegu projektowi ustawy, postanowienie może być zaskarżone do Sądu Najwyższego, we wcześniej przedstawionym w artykule trybie.

Pierwsze czytanie projektu ustawy przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu ustawy do Marszałku Sejmu, z wyjątkiem sytuacji w której postępowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji Sejmu, w której projekt został wniesiony. W takim przypadku, Sejm ma na to dłuższy, 6 miesięczny termin od dnia pierwszego posiedzenia, co jest uwarunkowane szczególnym obłożeniem prac Sejmu, w okresie powyborczym.

W myśl art. 18 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, komitet inicjatywy ustawodawczej ulega rozwiązaniu po upływie 3 miesięcy od daty: zakończenia postępowania ustawodawczego, postanowienia Marszałka Sejmu o odmowie nadania biegu projektowi ustawy lub postanowienia Sądu Najwyższego oddalającego zaskarżone postanowienie o odmowie nadania biegu projektowi ustawy oraz bezskutecznego upływu 3 miesięcznego terminu na zebranie 100 000 podpisów.

Podsumowując, inicjatywa ustawodawcza jest mechanizmem, który wprowadza do polskiego porządku prawnego element demokracji bezpośredniej, oraz daje szansę obywatelom na wcielenie się w ustawodawcę, a co za tym idzie otrzymanie realnego wpływu na tworzenie prawa w Polsce.