W niniejszym artykule opisano inicjatywy podejmowane przez Obywatelskie Forum Legislacji mające wpływ na proces stanowienia prawa w Polsce. W szczególności poddano analizie raporty opracowywane przez członków Obywatelskiego Forum Legislacji odnoszące się do przebiegu procesu legislacyjnego i projektów aktów prawnych.

Wpływ Obywatelskiego Forum Legislacji na proces stanowienia prawa

Obywatelskie Forum Legislacji ma na celu monitorowanie procesu stanowienia prawa, a także podejmowanie działań zmierzających do zapewnienia jego przejrzystości i spójności. Obywatelskie Forum Legislacji działa od 2009 r. w ramach Fundacji im. Stefana Batorego, będącej organizacją pozarządową. Celem Fundacji im. Stefana Batorego jest dbałość o rozwój demokracji oraz czynny udział obywateli w procesie tworzenia prawa i ich zaangażowanie w rozwój zarówno działalności lokalnej, państwowej oraz międzynarodowej (http://www.batory.org.pl/o_fundacji, dostęp: 13.07.2018 r.).

Obywatelskie Forum Legislacji zrzesza przedstawicieli organizacji pozarządowych (np. Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka), przedstawicieli doktryny, a także uczelni (np. Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, Szkoły Głównej Handlowej, Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu). Działania Obywatelskiego Forum Legislacji koncentrują się wokół ustalania standardów konsultacji oraz funkcjonowania ustawy lobbingowej w praktyce (http://www.batory.org.pl/programy_operacyjne/przeciw_korupcji/przejrzystosc_w_procesie_stanowienia_prawa_1,dostęp:13.07.2018r.).

Od czerwca 2014 r. członkowie Obywatelskiego Forum Legislacji monitorują realizację postanowień Regulaminu pracy Rady Ministrów, który wszedł w życie 1 stycznia 2014 r. Dokument ten reguluje zasady postępowania z projektami dokumentów rządowych, a także określa reguły prowadzenia uzgodnień, konsultacji publicznych oraz opiniowania projektów dokumentów rządowych. Członkowie Obywatelskiego Forum Legislacji opracowują również raporty, w których dokonują analizy i oceny sposobu prowadzenia przez rząd konsultacji wybranych projektów aktów prawnych. Raporty te są publikowane na stronie internetowej: http://www.batory.org.pl/programy_operacyjne/przeciw_korupcji/przejrzystosc_w_procesie_stanowienia_prawa_1/obserwacje_rzadowego_procesu_tworzenia_prawa.

Ostatnia publikacja zamieszczona na ww. stronie internetowej obejmuje wnioski z obserwacji procesu legislacyjnego w okresie od dnia 16 listopada 2017 r. do 15 maja 2018 r. (XI Komunikat Obywatelskiego Forum Legislacji). Komunikat ten został zamieszczony w lipcu 2018 r. Obejmuje on swoim zakresem: główne wnioski z obserwacji, statystykę legislacji, zjawiska charakterystyczne w procesie legislacji, a także dobre praktyki. Rozdział „Statystyka legislacji” dotyczy ilości i charakteru uchwalanych ustaw, a także tempa prac legislacyjnych. Drugi rozdział komunikatu obejmuje przede wszystkim zagadnienia ograniczania roli konsultacji społecznych (np. rządowej i parlamentarnej szybkiej ścieżki, skracania czasu konsultacji publicznych, prowadzenia procesu konsultacji w sposób ograniczający przejrzystość, rezygnacji z tworzenia założeń do projektów ustaw, projektów poselskich i prezydenckich), nieprawidłowości w przygotowaniu Oceny Skutków Regulacji, a także wskazuje na błędy w stosowaniu przepisów Regulaminu Pracy Rady Ministrów. Zagadnienie dobrych praktyk poruszone w komunikacie Obywatelskiego Forum Legislacji odnosi się do przedstawienia prawidłowych rozwiązań i metod tworzenia oraz uchwalania projektu aktu prawnego.

Głównymi wnioskami płynącymi z raportu Obywatelskiego Forum Legislacji opublikowanymi w lipcu 2018 r. jest zbyt szybkie tempo procedowania nad skomplikowanymi, istotnymi projektami. Jako przykład, Obywatelskie Forum Legislacji, wskazuje procedowanie nad dwukrotnie nowelizowaną ustawą o Sądzie Najwyższym, przepisami dotyczącymi Trybunału Konstytucyjnego i Prawa o ustroju sądów powszechnych. W raporcie podkreśla się, że ustawy istotne z punktu ustrojowego były nowelizowane projektami poselskimi i prezydenckimi. Oznacza to, że nie zostały przeprowadzone w tym zakresie konsultacje społeczne. Co do 10 ustaw, od pierwszej publikacji do momentu podpisania przez prezydenta, czas procedowania wynosił niespełna miesiąc. Natomiast, przeciętny czas przeznaczony na konsultacje publiczne wyniósł 13 dni. Ma to swoje konsekwencje w tym zakresie, że znaczna część obywateli nie ma możliwości zapoznania się z projektami aktów prawnych, nie mówiąc już o przedstawieniu swoich merytorycznych uwag i opinii w tym zakresie. Z raportu wynika, że Sejm w okresie od listopada 2017 r. do maja 2018 r. uchwalił 129 ustaw, czyli dwukrotnie więcej niż w poprzednich kadencjach.

Ww. raporty są wysyłane do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów; Rządowego Centrum Legislacji; ministerstw, w których przygotowywano monitorowane projekty aktów prawnych, do mediów i innych zainteresowanych instytucji. (http://www.batory.org.pl/programy_operacyjne/przeciw_korupcji/

przejrzystosc_w_procesie_stanowienia_prawa_1, dostęp:13.07.2018r.). Raporty są publikowane również na stronie internetowej Fundacji im. Stefana Batorego, a także na stronie Obywatelskiego Obserwatorium Demokracji pod adresem: http://obserwatoriumdemokracji.pl/o-nas/. (Szerzej o działalności Obywatelskiego Obserwatorium Demokracji w artykule:„Wpływ obywateli na tworzenie prawa w Polsce z wykorzystaniem narzędzi informatycznych”).

Na stronie internetowej Fundacji im. Stefana Batorego (http://www.batory.org.pl/programy_operacyjne/przeciw_korupcji/przejrzystosc_w_procesie_stanowienia_prawa_1/obserwacje_rzadowego_procesu_tworzenia_prawa

) zamieszczone są również raporty zawierające ocenę procesu tworzenia prawa, odnoszące się po projektów konkretnych aktów prawnych. Taki raport składa się z kilku części. Pierwsza część zawiera podstawowe informacje o projekcie (np. okres, w jakim prowadzono obserwację; osobę odpowiedzialną za opracowanie projektu; przedmiot projektu). Kolejna część raportu odnosi się do założeń projektu ustawy. Kolejno zamieszczone są informacje dotyczące projektu ustawy, m.in. data upublicznienia projektu ustawy, autor projektu ustawy, informacje dotyczące uzasadnienia projektu ustawy. Co istotne, w tej części znajdują się również informacje, czy projekt był przedmiotem konsultacji publicznych. W przypadku, gdy dany projekt ustawy był objęty konsultacjami publicznymi, raport zawiera też informacje liczby podmiotów przedstawiających uwagi do projektu ustawy, treść najważniejszych uwag do projektu, a także informacje, czy autorzy uwag otrzymali odpowiedź co do proponowanego brzmienia projektu. Raport wskazuje również, czy instytucje publiczne opiniowały projekt konkretnej ustawy. W kolejnej części raportu zamieszczona jest ocena skutków proponowanej regulacji. W ocenie tej zawiera się odpowiedź na pytania: Czego dotyczy problem? Jakie są rekomendowane rozwiązania? Jak problem został rozwiązany w innych państwach (szczególnie w krajach członkowskich UE)? Na jakie podmioty oddziałuje projekt? Jak wpływa on na rynek pracy, gospodarkę i sektor finansów publicznych? Raport zakończony jest pytaniami dotyczącymi całego procesu legislacyjnego, m.in. czy tempo prac nad projektem było typowe oraz zawiera komentarze i inne istotne spostrzeżenia dotyczące pracy nad projektem.

Wskazać również należy, że członkowie Obywatelskiego Forum Legislacji aktywnie uczestniczą w debatach i dyskusjach podczas komisji sejmowych, seminariach, konferencjach i wystąpieniach publicznych. Biorą również udział w spotkaniach z przedstawicielami Kancelarii Premiera Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacyjnego i ministerstw. Członkowie Obywatelskiego Forum Legislacji wyrażają swoje opinie w zakresie procesu stanowienia prawa w artykułach prasowych, pismach, a także petycjach, co świadczy o szerokim zakresie działań podejmowanych przez Obywatelskie Forum Legislacji (http://www.batory.org.pl/programy_operacyjne/przeciw_korupcji/przejrzystość_w_procesie_stanowienia_prawa_1, dostęp: 13.07.2018 r.).