Po lekturze niniejszego artykułu czytelnik dowie się, czym jest prawo do inicjatywy ustawodawczej, a także komu przysługuje i na jakich zasadach. W tym artykule skupimy się na ogólnych zasadach związanych z inicjatywą ustawodawczą w odniesieniu do podmiotów i grup podmiotów, którym przysługuje to prawo, z wyłączeniem grupy 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (obywatelska inicjatywa ustawodawcza została opisana w artykule – „Wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli”).

Inicjatywa ustawodacza

Prawo do inicjatywy ustawodawczej jest prawem wniesienia projektu nowej ustawy lub projektu nowelizującego jakiś akt prawny do Sejmu, a tym samym do rozpoczęcia procesu legislacyjnego. Cały proces ustawodawczy jest dość skomplikowany i jest ściśle uregulowany określonymi procedurami, które rozpoczynają się od wykonania prawa inicjatywy ustawodawczej (szerzej na temat procesu legislacyjnego w artykule: „Proces legislacyjny w Polsce”.). Zgodnie z art. 118 Konstytucji RP inicjatywa ustawodawcza, przysługuje: posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej, Radzie Ministrów oraz grupie 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Doprecyzowanie kwestii wykonywania inicjatywy ustawodawczej możemy znaleźć w regulaminach Sejmu, Senatu oraz w regulaminie pracy Rady Ministrów, które to zostaną omówione w dalszej części artykułu.

Na wstępie warto zaznaczyć, że w przeciwieństwie do obywatelskich projektów ustaw, projekty ustaw pozostałych podmiotów podlegają zasadzie dyskontynuacji, polegającej na tym, że parlament kończący swoją kadencję zamyka wszystkie sprawy nad którymi pracował, niezależnie od tego na jakim etapie się znajdują i nie przekazuje ich nowemu parlamentowi. Oprócz projektów obywatelskich, zasadzie dyskontynuacji nie podlegają również:

• sprawozdania sejmowej komisji śledczej (opcjonalnie),
• postępowania przed Trybunałem Stanu (obowiązkowo),
• pociągnięcie posła lub senatora do odpowiedzialności przed sądem lub uchylenie nietykalności, o ile poseł lub senator zostali wybrani na kolejną kadencję (obowiązkowo),
• postępowania w Komisji do Spraw Unii Europejskiej (opcjonalnie),
• postępowania w sprawach petycji (obowiązkowo) (Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych w sprawie petycji dotyczącej dyskontynuacji prac parlamentu z dnia 22 marca 2017 r.).

Kolejną rzeczą wartą odnotowania jest to, że wszystkie omawiane podmioty, które mają prawo do inicjatywy ustawodawczej, są zobligowane do zachowania wymagań określonych w art. 34 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: „Regulamin Sejmu”.): tj. złożenie projektu ustawy w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu, wskazanie przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania wnioskodawcy w pracach nad projektem. Ponadto do projektu ustawy należy dołączyć uzasadnienie, które powinno zawierać m.in. następujące kwestie:

1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy,

2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana,

3) wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,

4) przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,

5) wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

6) przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,

7) zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

8) w uzasadnieniu projektu ustawy, który dotyczy majątkowych praw i obowiązków przedsiębiorców lub praw i obowiązków przedsiębiorców wobec organów administracji publicznej, jako odrębną część uzasadnienia, przedstawia się ocenę przewidywanego wpływu projektu ustawy na działalność mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców.”

Przy czym, na część podmiotów zostały nałożone dodatkowe wymagania wynikające z kolejnych przepisów, np. o ile uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy, to w wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach (art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu). Kolejnym przykładem jest to, że do uzasadnienia wniesionego przez Radę Ministrów projektu ustawy dołącza się projekty podstawowych aktów wykonawczych (art. 34 ust. 4 Regulaminu Sejmu).

Konstytucja nie określa dokładnej liczby posłów, którym przysługuje prawo inicjatyw ustawodawczej, dlatego uszczegółowienie w tym zakresie znajduje się w art. 32 Regulaminu Sejmu. I tak poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisje sejmowe lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt. Jeśli chodzi o grupę posłów, to nie ma sprecyzowanych wymagań co do konieczności przynależności posłów do jednego klubu parlamentarnego, wspólny projekt mogą złożyć posłowie z różnych klubów parlamentarnych. Natomiast Komisje Sejmowe, zgodnie z art. 17 Regulaminu Sejmu, są organami powołanymi do: rozpatrywania i przygotowywania spraw stanowiących przedmiot prac Sejmu i wyrażania opinii w sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejm, Marszałka Sejmu lub Prezydium Sejmu. Są również organami kontroli sejmowej w zakresie określonym Konstytucją i ustawami. W skład komisji wchodzi od kilkunastu do kilkudziesięciu posłów, należących do klubów parlamentarnych. W Sejmie funkcjonuje ponad 20 stałych komisji, oprócz stałych komisji Sejm może powołać komisje nadzwyczajne, dla których określa cel, zasady i tryb ich działania.

Zgodnie z art. 76 uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. Regulamin Senatu, (dalej: „Regulamin Senatu”), Senat podejmuje postępowanie w sprawie inicjatywy ustawodawczej na wniosek komisji lub co najmniej 10 senatorów, a o podjęciu postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej Marszałek Senatu zawiadamia Marszałka Sejmu i Prezesa Rady Ministrów. Należy jednak podkreślić, że to nie wcześniej wspomniana komisja czy grupa 10 senatorów ma prawo inicjatywy ustawodawczej, gdyż chodzi jedynie o wniosek inicjujący ew. inicjatywę ustawodawczą, dopiero Senat jako cała izba ma inicjatywę ustawodawczą.

Inicjatywę ustawodawczą Rady Ministrów reguluje Regulamin Pracy Rady Ministrów. Bardzo istotne są dwa postanowienia ww. Regulaminu, które wskazują podmioty mające prawo do opracowania projektu i etapy postępowania z projektem, są to § 20 i § 21. Zgodnie z §  20 ust. 1  Do opracowania, prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wnoszenia do rozpatrzenia projektu dokumentu rządowego jest uprawniony:

1) członek Rady Ministrów, stosownie do zakresu swojej właściwości,

2) Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

3) inny podmiot, jeżeli:

1. a) został upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów,
2. b) upoważnienie do opracowania, prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wnoszenia do rozpatrzenia projektu dokumentu rządowego wynika z przepisów odrębnych, w szczególności upoważniony w tym zakresie pełnomocnik Rządu

- zwany dalej „organem wnioskującym".

Z ust. 2 § 20 wynika, że Minister może upoważnić do opracowania lub do prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projektu dokumentu rządowego centralny organ administracji rządowej podległy temu ministrowi lub przez niego nadzorowany. W takim przypadku do upoważnionego organu stosuje się przepisy dotyczące organu wnioskującego.

Z kolei w §  21wynika, że postępowanie z projektami dokumentów rządowych obejmuje:

1) opracowanie projektu;

2) uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie projektu;

3) rozpatrzenie projektu przez komitet lub komitety właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw;

4) rozpatrzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów;

5) rozpatrzenie projektu przez komisję prawniczą - w przypadku projektu ustawy oraz projektu rozporządzenia;

6) rozpatrzenie projektu przez Radę Ministrów.”

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 221 Konstytucji RP inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, o zmianie ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego i ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Zatem, gdyby inne podmioty zgłosiły projekty ustaw w tej kategorii spraw, nie mogłyby być on przez Sejm w ogóle rozpatrywane.

Prezydent, w porównaniu do wcześniej wspomnianych podmiotów, korzysta ze swego uprawnienia do wniesienia projektu ustawy stosunkowo rzadko w porównaniu z rządem czy posłami. Wykonywanie przez niego prawa do inicjatywy ustawodawczej nie jest regulowane przez żaden dodatkowy regulamin.

Podsumowując, prawo do inicjatywy ustawodawczej jest prawem które przysługuje szerokiemu gronu podmiotów, jednak największe znaczenie mają projekty rządowe, które są obdarzone domniemaniem sukcesu legislacyjnego, ze względu na odzwierciedlenie woli wybranego w powszechnych wyborach, rządzącego gabinetu. W przeciwieństwie do projektów sejmowych, senackich, prezydenckich, czy obywatelskich, które stosunkowo rzadziej stają się ustawami.