Niniejszy artykuł przedstawia jaki jest wpływ tzw. „czynnika społecznego” na kształtowanie i tworzenie prawa w Polsce. Wskazane zostaną sposoby oddziaływania na władzę w sposób instytucjonalny oraz spontaniczny.

Wpływ obywateli na tworzenie prawa w Polsce

Najważniejszym uprawnieniem ogółu społeczeństwa w kwestii tworzenia prawa jest przyznana przez konstytucję obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Jest to możliwość przedłożenia projektu ustawy bezpośrednio Sejmowi, wszczynając jednocześnie określoną w Konstytucji RP procedurę legislacyjną (zob. artykuł: „Proces legislacyjny w Polsce”). Na podstawie art. 118 Konstytucji RP, inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Takie prawo natomiast, przysługuje obywatelom Rzeczpospolitej, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat (szerzej na temat inicjatywy ustawodawczej w artykule: „Inicjatywa ustawodawcza”, a na temat obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w artykule: „Wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli”).

W praktyce, odsetek przedstawionych do tej pory pod rządami Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. inicjatyw obywatelskich jest niewielki. Dla przykładu, w III kadencji Sejmu (lata 1997–2001, czyli pierwszej po uchwaleniu konstytucji), przedłożono do prac tylko 5 projektów obywatelskich, które stanowiły 0,5 % ze wszystkich propozycji procedowanych przez Parlament. Wraz z upływem lat, instytucja ta zyskiwała na popularności (w IV kadencji 11 projektów, w V tylko 1, w VI 19, a w VII- 28). W praktyce jednak, prace nad projektem obywatelskim rzadko kończą się uchwaleniem ustawy (M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016). Niską skuteczność potwierdzają dane statystyczne, które pokazują, że od wejścia w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (dalej: „ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli”) w 1999 r. do zakończenia VII kadencji Sejmu, a zatem przez 16 lat uchwalono tylko 11 ustaw na podstawie inicjatyw obywatelskich (M. Rachwał ,Funkcjonowanie Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej W Polsce. Podstawy Prawne – Praktyka – Perspektywy Rozwoju, Uniwersytet Im. Adama Mickiewicza W Poznaniu, Poznań 2016).

Kolejną instytucją mającą wzmocnić sytuację obywateli w relacjach z władzą publiczną jest dialog społeczny (omówiony szerzej w artykułach „Czym jest dialog społeczny”, „Formy dialogu społecznego”). Dialogiem społecznym możemy nazwać całokształt wzajemnych relacji pomiędzy związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców. To pojęcie obejmuje także stosunki wspomnianych stron (dwustronne lub trójstronne) z organami państwowymi, takimi jak rząd i jego agendy, samorząd lokalny czy też inne instytucje państwowe. Dialog społeczny jest procesem stałej interakcji pomiędzy uczestnikami w celu osiągnięcia porozumienia w sprawach kontroli nad zmiennymi czynnikami społeczno-ekonomicznymi w skali makro i mikro. (por. http://www.dialog.gov.pl/czym-jest-dialog-spoleczny/podstawowe-pojecia/). Przez Radę Dialogu Społecznego, czynnik społeczny utworzony przez przedstawicieli pracodawców i przedstawicieli związków zawodowych, może opiniować akty prawne w sprawach powiązanych z działalnością rady, kierować zapytania do Sądu Najwyższego oraz przede wszystkim formułować i przedstawiać właściwemu ministrowi projekty wspólnie ustalonych projektów aktów prawnych (por. artykuł „Rada Dialogu Społecznego – wpływ na tworzenie prawa w Polsce”). Nie jest to jednak obywatelska inicjatywa ustawodawcza, ponieważ strona społeczna nie ma kompetencji do przedstawienia sprawy przed Parlamentem, a jedynie przed właściwym ministrem. Przedstawienie projektu zgodnie z konstytucją powinno odbywać się przez wykonanie inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów.

Poza instrumentami uregulowanymi ustawowo i działającymi na skalę całego państwa, wyraźny wpływ na stanowienie prawa wywierają instrumenty tzw. demokracji lokalnej. Partycypacja lokalna obywateli, pomimo zdecydowanie mniejszej skali oddziaływania, nie dość, że jest równie istotnym elementem tworzenia i kontroli prawa - tym razem prawa lokalnego - co również dodatkowo niesie za sobą wiele innych korzyści społecznych.

Pierwszym z instrumentów przewidzianych w prawie dotyczącym władz lokalnych są konsultacje społeczne prowadzone z mieszkańcami danego obszaru. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ogólnie określono, że „W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy”(art. 5a). Mogą być one obowiązkowe i fakultatywne. Obowiązkowe są konsultacje w sprawach bezpośrednio wskazanych w ustawie takich jak: m.in. w sprawach tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i określenia jego granic, ustalenia i zmiany nazwy gminy oraz siedziby jej władz, utworzenia jednostki pomocniczej gminy oraz nadania jej statutu. Charakter fakultatywny tzn. dobrowolny mają wszystkie pozostałe kwestie, w których samorząd lokalny będzie chciał wysłuchać obywateli „w innych sprawach ważnych dla gminy”.

Coraz częstszym rozwiązaniem stosowanym przez samorządy gminne jest, będący szczególną formą konsultacji, budżet obywatelski. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Rada gminy określa pewną pulę środków w budżecie, przeznaczoną do rozdysponowania na projekty mieszkańców. Regulamin i procedurę budżetu partycypacyjnego określają władze lokalne danego miejsca, z ograniczeniami zaznaczonymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Pozwala to na zrealizowanie rzeczywistych potrzeb konkretnej społeczności lokalnej, poprzez wygospodarowanie części środków z budżetu na pomysły zamieszkujących dany teren. Obywatele mają wtedy bezpośredni wpływ na kształtowanie zarówno kształtu swojej małej ojczyzny jak i wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto, na poziomie lokalnym działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Obejmuje ona w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Obywatele mogą wtedy bezpośrednio uczestniczyć przy tworzeniu prawa poprzez uczestnictwo w posiedzeniach czy zadawanie pytań. Istotną funkcją jest także monitoring i kontrola postępowania lokalnych włodarzy.

Poza formami usystematyzowanymi w ustawach, istnieją też inne, nieuregulowane formy wpływu obywateli na ustawodawstwo państwowe. Poprzez wyrażanie swojego niezadowolenia ze względu na obecne regulacje, czy częściej- ze względu na planowane zmiany w prawie, społeczeństwo obywatelskie pokazuje swoje preferencje dotyczące kształtu ustroju państwa. Najpopularniejszą formą wyrażenia dezaprobaty ogółu jest protest.

Jest wiele przyczyn protestów społecznych. Przede wszystkim, na przestrzeni demokratycznej historii Polski, obywatele z roku na rok stają się coraz lepiej wykształceni, a co za tym idzie, coraz bardziej zorientowani w sprawach politycznych. Zwiększona świadomość społeczeństwa dotycząca zachodzących zmian powoduje, że ludzie organizują protesty w celu zwrócenia uwagi na szczególnie istotne problemy oraz szczególnie niekorzystną obowiązującą bądź proponowaną regulację (projekty ustaw bądź ich nowelizacji). Na wzrost popularności protestów społecznych w porównaniu do lat minionych z pewnością przyczynia się także nieustanny rozwój mediów masowych takich jak telewizja czy Internet. Stanowią one źródło wszystkich informacji dla chcących spontanicznie wesprzeć protest, ale także niejednokrotnie platformę wymiany zdań między rządzącymi a protestującymi.

Szczególnie ostatnie lata w Polsce były bardzo bogate w przykłady takiej ingerencji obywateli w tworzenie prawa. Idealnym przykładem jest „Czarny protest”, wyrażający sprzeciw społeczny przeciwko zaostrzeniu ustawy antyaborcyjnej. Zgodnie z relacjami prasowymi, dotyczącymi przebiegu protestu kobiet: „Czarne ubrania, tłumy demonstrujących na ulicach, a do tego zamknięta część biur, urzędów, sklepów i innych lokali - tak wyglądał Czarny Poniedziałek w Polsce. W wielu miastach kobiety - wraz z mężczyznami - protestowały w ten sposób przez cały dzień przeciwko planom zaostrzenia ustawy aborcyjnej. - Kiedy słyszę tę pogardę i ten ton, jakim się mówi o kobietach i ich proteście, to jest po prostu przerażające - mówi w rozmowie z reporterką magazynu "Polska i świat" Krystyna Janda, inicjatorka Czarnego Poniedziałku. (http://www.tvn24.pl)”. Protest dał efekt w postaci wstrzymania prac i odrzucenia projektu zaostrzającego prawo do wykonania aborcji. Nie została jednak przyjęta kontrpropozycja przygotowana przez ruchy społeczne powstałe na fali niniejszego protestu.

Kolejnym przykładem z ostatniego czasu są protesty powstałe podczas procedowania przez Parlament ustaw o sądownictwie: ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz ustawy o ustroju sądów powszechnych. W lipcu 2017 r. protesty w obronie sądów odbywały się w całej Polsce. W sumie obywatele z prawie 250 miast i miasteczek wyszli na ulicę. Łańcuchy światła, stworzone przez świece, najpierw trzymane w dłoniach protestujących a następnie układane pod sądami, urzędami, Sejmem i Senatem czy nawet polskimi przedstawicielstwami za granicami kraju zapłonęły nie tylko w Warszawie ale też w innych wielkich miastach Europy i Świata. Dziesiątki tysięcy ludzi w Warszawie, najpierw pod Sejmem, potem pod Senatem, a następnie na Krakowskim Przedmieściu, przed Pałacem Prezydenckim protestowało skandując m.in. „chcemy weta”, „konstytucja” itp. Po fakcie, w relacjach prasowych można było przeczytać wypowiedzi uczestników protestów takie jak „Chcemy wolności. Chcemy, żeby prezydent zawetował ustawę. Tego oczekujemy. Nie godzę się z tym, żeby ktoś zabierał mi wolność, z tym co się dzieje, na zabieranie przyszłości młodym ludziom, bo to oni będą tworzyć naszą przyszłość. Jeżeli teraz im się to zabierze, to odzyskanie tego zajmie nam dziesiątki lat (http://radioszczecin.pl/6,357085,wolne-sady-i-3xweto-protest-przed-palacem-prezyd)”. Ponad tygodniowe protesty przyniosły efekt i pokazały, że głos obywateli ma znaczenie. Prezydent Andrzej Duda 31 lipca 2017 r. zawetował ustawy o Sądzie Najwyższym i Krajowej Radzie Sądownictwa.

Następnym przykładem, dobitnie pokazującym jak bardzo rozwój massmediów wpływa na powstawanie i rozprzestrzenianie się protestów społecznych, są reakcje społeczności na proponowane przez Unię Europejską regulacje sfery praw autorskich i Internetu. Były dwie zasadnicze próby stworzenia ram prawnych regulujących sferę Internetu.

Pierwsza z nich dotyczy międzynarodowej umowy handlowej dotyczącej zwalczania obrotu towarami podrabianymi (ang. Anti-Counterfeiting Trade Agreement w skrócie zwanymi ACTA.). Zgodnie z relacjami dotyczącymi tamtych wydarzeń, „gdy tylko 26 stycznia 2012 roku polski rząd podpisał umowę ACTA, przez kraj przetoczyły się krótkotrwałe, ale gwałtowne i brzemienne w skutki protesty. Ich skala zaskoczyła samych organizatorów. Media przez pierwsze dni wydawały się zagubione, w pośpiechu szukając prostych wyjaśnień i interpretacji masowych demonstracji. W rezultacie rząd wycofał się roztropnie z decyzji niepoprzedzonych konsultacjami społecznymi (Red.: Ł. Jurczyszyn J. Kołtan P. Kuczyński M. Rakusa­Suszczewski, Obywatele ACTA Europejskie Centrum Solidarności, Zespół Analizy Ruchów społecznych, Gdańsk 2014, dostęp on-line). 4 lipca 2012 roku, wielu internautów, protestujących na ulicach miast kilka miesięcy wcześniej, miało powody do satysfakcji. Dzięki ich wyraźnemu sprzeciwowi, Parlament Europejski na posiedzeniu plenarnym zdecydowaną przewagą głosów odrzucił międzynarodową umowę ACTA.

Kolejną regulacją, powstałą na forum Unii Europejskiej, jest będąca jeszcze w przygotowaniu Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie praw autorskich na jednolitym rynku cyfrowym. Odbywające się na przełomie czerwca i lipca 2018 r. protesty oponowały przeciwko przede wszystkim regulacjom artykułów 11 i 13 ww. Dyrektywy. Ich przeciwnicy uważają, że mogą zagrozić wolnemu i otwartemu internetowi, zaszkodzą użytkownikom i małym serwisom. Zgodnie ze zdaniem Bolesława Breczko z WP Tech „Najgroźniejsze są dwa artykuły: 11 i 13. Pierwszy mówi o zakazie udostępniania skrótów wiadomości i artykułów na portalach społecznościowych (Facebook, Twitter), agregatorach linków (Wykop) czy aplikacjach newsowych (Squid). Dziś możemy bez problemów i, co ważniejsze, bezpłatnie dzielić się interesującymi linkami, którymi zawsze towarzyszą krótkie podsumowania (ang. snippet). Artykuł 11. wspomnianej dyrektywy chce to zmienić. Mając na względzie dobro finansowe portali informacyjnych, Komisja chce, aby udostępnianie fragmentów ich materiałów było płatne. Czyli Facebook, Twitter, Google czy Wykop musiałyby wykupić specjalną licencję od każdego wydawcy, aby użytkownicy mogli udostępniać ich treści. Artykuł 13 mówi natomiast o wprowadzeniu rozwiązań, które przez przeciwników nazywane są <automatami cenzurującymi>. W obecnej formie przepisy zawarte w artykule przewidują, że właściciele stron internetowych, na które użytkownicy mogą wrzucać obrazy, wideo i muzykę, będą musieli automatycznie sprawdzać każdy materiał jeszcze przed jego wrzuceniem. Wszystko po to, by upewnić się, że nie narusza praw autorskich.” (https://tech.wp.pl/idzie-nowa-acta-po-tej-decyzji-ue-mozemy-zapomniec-o-internecie-jaki-znamy-6258112905889921a). Internauci obawiali się cenzury Internetu, zablokowania swobodnej wymiany treści czy kontroli korespondencji. Po fali wspomnianych protestów pod szyldami „stop ACTA 2.0” czy „Save the meme” (czyli „uratujmy memy”) Parlament UE na posiedzeniu plenarnym, w dniu 5 lipca 2018 r odrzucił proponowany projekt dyrektywy. Komisja Parlamentarna ma wrócić do prac we wrześniu 2018 r., aczkolwiek zaprzestanie prac na tym etapie oraz żywa reakcja społeczeństwa bez wątpienia zdefiniuje dalszy kształt proponowanych rozwiązań.