W niniejszym artykule omówiono poszczególne etapy procesu legislacyjnego w Polsce od wniesienia projektu ustawy do „laski marszałkowskiej” po jej podpisanie przez Prezydenta i zarządzenie jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.

Proces legislacyjny w Polsce

Proces legislacyjny możemy określić jako ogół czynności podejmowanych w celu przyjęcia ustawy. W niniejszym artykule postaramy się przybliżyć to, jak wygląda proces legislacyjny „od kuchni” i rozłożyć jego poszczególne etapy na części pierwsze. Wspomnienia wymaga, że głównymi aktami regulującymi proces legislacyjny jest Konstytucja, Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Regulamin Senatu Rzeczypospolitej Polskiej.

Aby proces legislacyjny mógł się rozpocząć, konieczne jest wniesienie projektu ustawy w formie pisemnej do Sejmu, a konkretniej do Marszałka Sejmu tzw. „wniesienie projektu do laski marszałkowskiej”. Mogą to uczynić tylko określone podmioty, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej, tj.: posłowie, Senat, Prezydent Rzeczypospolitej, Rada Ministrów, grupa co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. (art. 118 Konstytucji) (szerzej o inicjatywie ustawodawczej w odrębnym artykule na ten temat). Projekty zostaje złożony wraz z uzasadnieniem – kwestie, które powinny być zamieszczone w uzasadnienie zawiera art. 34 ust. 2 Regulaminu Sejmu.

Etapy, z których składa się Proces legislacyjny w Polsce są następujące:

I czytanie

Odbywa się ono na posiedzeniu Sejmu lub na posiedzeniu komisji sejmowej właściwej dla danej problematyki wynikającej z projektu ustawy. Zazwyczaj jest ono przeprowadzane na posiedzeniach komisji sejmowych, ze względu na znaczne obciążenie sejmowych posiedzeń. Natomiast projekty ustaw: o zmianie konstytucji, podatkowych, dotyczące wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujące ustrój i właściwość władz publicznych, projekt ustawy budżetowej, a także kodeksów muszą być przedstawione na posiedzeniu Sejmu. Jeżeli przemawiają za tym ważne względy, od decyzji Marszałka Sejmu zależy czy również inne projekty ustaw zostaną skierowane do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu.

Do czasu pierwszego czytania, wnioskodawca może zgłosić do projektu autopoprawki, które w przeciwieństwie do tych, które są głosowane podczas posiedzenia komisji/Sejmu, nie podlegają głosowaniu. Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, w uzasadnieniu znajdują się między innymi informacje o potrzebie i celu wydania ustawy czy różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym. Podczas pierwszego czytania projektu odbywa się również debata w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy. W sytuacji gdy pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu Sejmu, po jego zakończeniu podejmuje się uchwałę o skierowaniu projektu do właściwej komisji bądź kilku komisji. Już po zakończeniu pierwszego czytania może zostać złożony wniosek o odrzucenie projektu w całości.

Do zadań komisji, które pracują nad konkretnym projektem należy możliwość poprawiania i zmieniania treści projektów. Komisje mogą powoływać podkomisje, gdy zajdzie potrzeba szczegółowego rozpatrzenia projektu. Dodatkowym narzędziem pracy nad projektem jest możliwość korzystania przez komisje z ekspertów z danej problematyki. W posiedzeniach komisji bierze również obowiązkowy udział przedstawiciel, upoważniony przez wnioskodawcę.

Po zakończeniu prac, komisja ustala swoje stanowisko w sprawie danego projektu ustawy i przedstawia go w formie sprawozdania, a w nim wniosek o:

1. przyjęcie projektu bez poprawek,
2. przyjęcie projektu z określonymi poprawkami,
3. odrzucenie projektu (art. 43 ust.2 Regulaminu Sejmu).

Oprócz tego, w sprawozdaniu mogą się również znaleźć, po stosownym zgłoszeniu, informacje o tych wnioskach i propozycjach, które zostały odrzucone przez komisję. Ostatnim etapem jest wybór sprawozdawcy, którego rolą jest przedstawienie efektów prac komisji.

II czytanie

Jest przeprowadzane na posiedzeniu Sejmu i obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania z prac komisji nad projektem ustawy. Następnie przeprowadza się debatę. Debata jest momentem możliwości zgłaszania poprawek i wniosków do projektu ustawy.

Prawo do wnoszenia poprawek posiadają: wnioskodawca, Komisja do Spraw Petycji, grupa co najmniej 15 posłów, przewodniczący klubu lub koła lub upoważniony przez niego wiceprzewodniczący - w imieniu klubu lub koła oraz Radzie Ministrów (art. 45 ust. 1 Regulaminu Sejmu). Poprawki można zgłaszać do momentu zakończenia drugiego czytania. Jest to również ostatni moment dla wnioskodawcy, aby wycofać projekt. W przypadku pojawienia się podczas drugiego czytania nowych poprawek lub wniosków, projekt ustawy ponownie wraca do komisji Komisja rozpatruje oraz dokonuje oceny nowo zgłoszonych poprawek lub wniosków, a następnie przedstawia Sejmowi dodatkowe sprawozdanie.

W przypadku braku ponownego skierowania projektu ustawy do komisji przechodzi się do kolejnego etapu – trzeciego czytania.

III czytanie

Podczas trzeciego czytania projektu poseł sprawozdawca przedstawia poprawki i wnioski zgłoszone podczas drugiego czytania, a w przypadku, gdy projekt został ponownie skierowany do komisji – przedstawia dodatkowe sprawozdanie komisji. Następnie dochodzi do głosowania, które ma następujący przebieg:

1) głosowanie wniosku o odrzucenie projektu w całości, jeżeli wniosek taki został postawiony,

2) głosowanie poprawek do poszczególnych artykułów, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się poprawki, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach,

3) głosowanie projektu w całości w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek (art. 50 Regulaminu Sejmu).

Sejm przyjmuje ustawę zwykłą większością głosów (liczba głosów „za” jest większa niż „przeciw”), w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (460). Przepisy prawa przewidują inne proporcje głosów konieczne do uchwalenia ustawy np. w przypadku zmiany Konstytucji. Następnie Marszałek Sejmu przekazuje uchwaloną przez Sejm ustawę do Senatu.

Od momentu zakończenia trzeciego czytania projekt ustawy staje się ustawą, choć jeszcze nieobowiązującą.

Senat

Po otrzymaniu ustawy uchwalonej przez Sejm, Marszałek Senatu kieruje ją do jednej lub kilku odpowiednich komisji senackich. Zadaniem komisji jest analiza i opracowanie projektu Senatu w sprawie otrzymanej ustawy w maksymalnym terminie 18 dni.

Po otrzymaniu stanowiska komisji, na posiedzeniu Senatu odbywa się debata i głosowanie, której skutkiem jest podjęcie uchwały przez Senat. Uchwała może zawierać wniosek o jej odrzucenie w całości lub wprowadzenie poprawek, co jest równoznaczne z ponownym przekazaniem ustawy do Sejmu, w takiej sytuacji Sejm może przyjąć senackie poprawki, lub je odrzucić bezwzględną większością głosów (liczba głosów „za” jest większa niż suma „przeciw” i „wstrzymujących się”), a następnie przekazać ją do podpisu Prezydentowi. Senat może także przyjąć ustawę bez zmian, co oznacza przekazanie jej bezpośrednio Prezydentowi do podpisu.

Senat ma 30 dni w zakresie zwykłych ustaw, od dnia przekazania ustawy przez Sejm, na podjęcie decyzji w sprawie ustawy, 20 dni – ustawy budżetowe, 14 dni – w sprawie ustaw pilnych, 60 dni – w sprawie ustawy o zmianie Konstytucji. Terminy te są nieprzekraczalne, co oznacza, że w przypadku braku decyzji o poprawkach czy o odrzuceniu ustawy, uważa się ustawę za przyjętą o treści ustalonej przez Sejm.

Prezydent

Zgodnie z Konstytucją, Prezydent ma 21 dni na podpisanie ustawy, od dnia przedstawienia jej do podpisu (art. 122 Konstytucji). Przed podpisaniem ustawy Prezydent może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności ustawy z Konstytucją. Jeśli Trybunał Konstytucyjny uznał ustawę za zgodną z Konstytucją to Prezydent nie może odmówić jej podpisania, jednak jeśli Trybunał Konstytucyjny uznał ustawę za niezgodną z Konstytucją, to Prezydent odmawia jej podpisania. Gdy niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, może podpisać ustawę z pominięciem tych przepisów albo zwrócić ustawę Sejmowi, w celu usunięcia niedogodności.

Poza powyższym, Prezydent może odmówić podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem przekazać ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia, tzw. weto ustawodawcze. Sejm może odrzucić weto ustawodawcze większością 3/5 posłów (w obecności co najmniej połowy z ich ustawowej liczby). Przegłosowanie weta ustawodawczego jest równoznaczne z obowiązkiem podpisania ustawy przez Prezydenta i zarządzenia jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP. Jeżeli weto ustawodawcze nie zostanie przegłosowane, proces ustawodawczy kończy się. Po ponownym uchwaleniu ustawy, Prezydent nie może skierować jej do Trybunału Konstytucyjnego.

Podsumowanie

Podsumowując, proces legislacyjny w Polsce trwa stosunkowo długo. Nie ulega wątpliwości, że jest on niezbędny do nadania końcowemu efektowi - ustawie prawidłowego kształtu. Postępy prac nad projektem ustaw można doglądać poprzez monitorowanie postępów prac nad procesem legislacyjnym na stronach sejmowych, czy też oglądanie transmisji z posiedzeń sejmowych i posiedzeń komisji, emitowanych drogą internetową. Poza tym istnieje możliwość bieżącego „podglądania” stanu prac, za pomocą rządowych stron do tego przeznaczonych jak na przykład strona Rządowego Centrum Legislacyjnego, na której znajdują się aktualizowane informacje o stanie prac nad aktami prawnymi.