Z niniejszego artykułu czytelnik dowie się czym jest proces monitorowania tworzenia prawa na przykładzie wysłuchania publicznego, konsultacji publicznych i udziału gościa w pracach komisji, w tym jak wygląda procedura przeprowadzania ww. form oraz jakie akty prawne regulują te formy.

Proces monitorowania tworzenia prawa

Z procesem monitorowania tworzenia prawa mamy do czynienia na wielu płaszczyznach i w wykonaniu różnych podmiotów. Przede wszystkim mamy z nim do czynienia w wykonaniu zwykłych obywateli chociażby poprzez śledzenie procesu legislacyjnego, o czym pisaliśmy m.in. w artykule: „Klasyczne  sposoby monitorowania zmian prawa gospodarczego i prawa pracy na przykładzie ustawy o związkach zawodowych oraz niektórych innych ustaw”. Z drugiej strony wykonują go różnego rodzaju organizacje pozarządowe, które oprócz monitorowania, mają pewien wpływ na kształt w jakim tworzone jest prawo (por. artykuł: „Rada Dialogu Społecznego – wpływ na tworzenie prawa w Polsce”). O działalności lobbingowej, która niewątpliwie ma wpływ na proces monitorowania tworzenia prawa pisaliśmy w artykułach: „Działalność lobbingowa – omówienie pojęcia” oraz „Działalność lobbingowa w praktyce”. Innymi formami monitorowania prawa są:

Wysłuchanie publiczne

Wysłuchanie publiczne dotyczące projektu ustawy, jest całościowo unormowane w Regulaminie Sejmu. Odniesienie do wysłuchania publicznego znajduje się również w artykule 8 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, który stanowi, że wysłuchanie publiczne dotyczące projektu ustawy może być przeprowadzone po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu, na zasadach określonych w Regulaminie Sejmu. Natomiast w myśl ust. 2 art. 8 ww. ustawy, podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem ustawy, może, na zasadach określonych w Regulaminie Sejmu, wziąć udział w wysłuchaniu publicznym dotyczącym tego projektu.

Uchwała w sprawie przeprowadzenia wysłuchania publicznego podejmowana jest przez komisję, do której projekt został skierowany do rozpatrzenia a wnioskodawcą w tym przypadku może być poseł, który składa pisemny wniosek komisji (art. 70a ust. 2 i 3 Regulaminu Sejmu). Taką uchwałę może podjąć po zakończeniu pierwszego czytania projektu, a przed rozpoczęciem jego szczegółowego rozpatrywania (art. 70a ust. 4 Regulaminu Sejmu). Uchwała powinna zawierać w szczególności datę i godzinę przeprowadzenia wysłuchania publicznego. Sama uchwała i informacje dotyczące miejsca przeprowadzenia wysłuchania publicznego podlegają udostępnieniu w Systemie Informacyjnym Sejmu (www.sejm.gov.pl), co najmniej na 14 dni przed dniem wysłuchania publicznego, z zastrzeżeniem pilnych projektów ustaw i projektów ustawy budżetowej oraz innych planów finansowych Państwa, a także sprawozdań z wykonania ustawy budżetowej i innych planów finansowych Państwa (art. 70a ust. 5 i 6 Regulaminu Sejmu). W przypadku zgłoszenia wniosku o odrzucenie projektu ustawy wniosek ten zostaje rozstrzygnięty przed rozstrzygnięciem wniosku o przeprowadzenie wysłuchania publicznego. Wniosek o przeprowadzenie wysłuchania publicznego jest rozstrzygany jedynie w przypadku odrzucenia przez Sejm przedstawionego w sprawozdaniu komisji wniosku o odrzucenie projektu (art. 70a ust. 7 Regulaminu Sejmu).

Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym dotyczącym projektu ustawy mają podmioty, które po ogłoszeniu projektu w formie druku (w trybie określonym w art. 35 ust. 1 Regulaminu Sejmu) zgłosiły do Sejmu, co najmniej na 10 dni przed dniem wysłuchania publicznego, zainteresowanie pracami nad projektem ustawy, a także podmioty, które zgłosiły w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej zainteresowanie pracami nad projektem ustawy (art. 70b Regulaminu Sejmu).

Zgłoszenie chęci wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym wnosi się do Marszałka Sejmu na urzędowym formularzu, podlega ono udostępnieniu na stronie internetowej sejm.gov.pl (za wyjątkiem adresu osoby fizycznej (art. 70c ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu). W zgłoszeniu, należy podać:

• imię (imiona) i nazwisko oraz adres osoby uprawnionej do reprezentowania tego podmiotu w pracach nad projektem ustawy,
• jeżeli występuje na rzecz osoby prawnej - nazwę i siedzibę tej osoby,
• jeżeli występuje na rzecz podmiotu innego niż osoba prawna - odpowiednio, jego imię i nazwisko oraz adres albo jego nazwę i siedzibę,
• interes, który w odniesieniu do danej regulacji zamierza chronić, oraz rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie będzie zabiegać (art. 70c ust. 3 Regulaminu Sejmu).

Ponadto, do zgłoszenia należy załączyć:

• w przypadku gdy podmiot dokonujący zgłoszenia występuje w ramach zawodowej działalności lobbingowej - zaświadczenie albo oświadczenie o wpisie do rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową,
• w przypadku gdy podmiot dokonujący zgłoszenia występuje na rzecz osoby prawnej zarejestrowanej w Krajowym Rejestrze Sądowym - wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego albo oświadczenie o wpisie do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, dotyczące tej osoby prawne (art. 70c ust. 4 Regulaminu Sejmu)

Składając któryś z wyżej wymienionych dokumentów, należy zawrzeć w nim klauzulę o następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.” (art. 70c ust. 4a Regulaminu Sejmu). O zmianie wyżej wymienionych danych, należy niezwłocznie zawiadomić Marszałka Sejmu, zgłoszenia zmiany dokonuje się poprzez wypełnienie i wniesienie nowego formularza (nowy formularz również zostaje udostępniony na stronie wwww.sejm.gov.pl) (art. 70c ust. 5 Regulaminu Sejmu). Zgłoszenie, które nie odpowiada wyżej wymienionym warunkom uznaje się za bezskuteczne i nie podlega ono udostępnieniu (art. 70c ust. 6 Regulaminu Sejmu). Wzór urzędowego formularza jest określony w zarządzeniu Marszałka Sejmu (art. 70c ust. 7 Regulaminu Sejmu).

Liczba podmiotów biorących udział w wysłuchaniu publicznym może być ograniczona z przyczyn lokalowych lub technicznych, przez prezydium komisji. Takie ograniczenie powinno zostać dokonane w oparciu o uzasadnione kryterium zastosowane jednolicie wobec wszystkich podmiotów. Kryterium może stanowić w szczególności kolejność zgłoszeń. Gdyby doszło do sytuacji ograniczenia liczby podmiotów biorących udział w wysłuchaniu publicznym, informacja na ten temat podlega udostępnieniu na stronie www.sejm.gov.pl co najmniej na 2 dni przed dniem wysłuchania publicznego (art. 70d Regulaminu Sejmu). Jeżeli ze względów lokalowych lub technicznych, w szczególności ze względu na liczbę osób chętnych do wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym, nie jest możliwe zorganizowanie wysłuchania publicznego:

• prezydium komisji może zmienić termin lub miejsce wysłuchania publicznego, podając na stronie www.sejm.gov.pl przyczyny tej zmiany oraz nowy termin lub miejsce wysłuchania publicznego,
• komisja może odwołać wysłuchanie publiczne, podając na stronie www.sejm.gov.pl przyczyny odwołania.

Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym, którego termin został zmieniony, mają jedynie te podmioty, które uprzednio zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy (art. 70e Regulaminu Sejmu). Wysłuchanie publiczne odbywa się przed rozpoczęciem szczegółowego rozpatrywania projektu i odbywa się tylko na jednym posiedzeniu. Porządek dzienny posiedzenia komisji, na którym przeprowadza się wysłuchanie publiczne, nie może obejmować innych punktów porządku dziennego (art. 70f Regulaminu Sejmu). Czas i kolejność podmiotów biorących udział w wysłuchaniu ustala przewodniczący komisji, na danym posiedzeniu można wystąpić tylko raz, z tym, że przewodniczący komisji może przedłużyć czas wystąpienia (art. 70g Regulaminu Sejmu). W szczególnie uzasadnionych przypadkach przewodniczący komisji może przerwać posiedzenie, na którym przeprowadza się wysłuchanie publiczne. W przypadku przerwania posiedzenia, postanawia o dacie, godzinie i miejscu wznowienia posiedzenia o czym informuje podczas posiedzenia komisji na którym odbywa się wysłuchanie publiczne, lub umieszcza ją na stronie www.sejm.gov.pl (art. 70h Regulaminu Sejmu). Podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem ustawy i bierze udział w wysłuchaniu publicznym, może na posiedzeniu, na którym przeprowadza się wysłuchanie publiczne, złożyć do protokołu tekst niewygłoszonego na posiedzeniu wystąpienia. Teksty niewygłoszone są oznakowane w protokole w sposób umożliwiający ich odróżnienie od tekstów wygłoszonych. Stosuje się to również do podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy i nie wzięły udziału w wysłuchaniu publicznym, z tym że złożenie tekstu może nastąpić do dnia wysłuchania publicznego.

Konsultacje publiczne

Konsultacje publiczne to pewna forma dialogu pomiędzy władzą publiczną a społeczeństwem, dzięki którym obywatele mają szansę zabrania głosu w sprawach, które ich dotyczą (por. artykuły: „Czym jest dialog społeczny”, „Formy dialogu społecznego”).

Główne obowiązki dotyczące procesu konsultacji publicznych spoczywające na organach administracji publicznej szczebla centralnego wynikają z dokumentu, jakim jest Regulamin Pracy Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 roku. Na podstawie zapisów ww. Regulaminu, administracja centralna, jako organizator konsultacji, jest zobowiązana do:

1)    upublicznienia konsultowanego projektu w serwisie Rządowego Procesu Legislacji (RPL) na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji,

2)  wyznaczenia czasu przeznaczonego na zgłaszanie uwag (wyznaczenie krótszych terminów konsultacji wymaga szczegółowego uzasadnienia):

• w przypadku projektu rozporządzenia - co najmniej 10 dni,
• w przypadku projektu ustawy lub założeń projektu ustawy - co najmniej 14 dni,
• w przypadku projektu ustawy opracowanego na podstawie założeń projektu ustawy - co najmniej 21 dni.

3)  opublikowania raportu podsumowującego konsultacje, który zawiera:

• omówienie wyników konsultacji oraz ich wpływu na ostateczny kształt projektu,
• wskazanie uczestników konsultacji,
• odniesienie się do opinii zgłoszonych w konsultacjach,
• załącznik do raportu w postaci tabeli z zestawieniem wszystkich zgłoszonych opinii, sposobem ich uwzględnienia oraz uzasadnieniem ewentualnego odrzucenia (http://poradnik.ngo.pl/konsultacje-szczebel-centralny).

Udział gościa w pracach komisji

Udział osób w posiedzeniach komisji i podkomisji w charakterze gościa jest uregulowany odpowiednio w Regulaminie Sejmu ( art. 154 ust. 3) i Regulaminie Senatu (art. 60 ust. 6). Obydwa przepisy są bardzo zdawkowe, stanowią że „W posiedzeniu komisji, na zaproszenie prezydium komisji lub jej przewodniczącego, mogą uczestniczyć przedstawiciele organizacji zawodowych i społecznych oraz eksperci komisji, a także inne osoby.” (Regulamin Sejmu) oraz „Przewodniczący komisji mogą zlecać sporządzenie opinii oraz mogą zapraszać do udziału w posiedzeniach ekspertów, przedstawicieli środowisk i organizacji zainteresowanych przedmiotem pracy komisji oraz inne osoby.” (Regulamin Senatu). W przepisach tych nie został uregulowany tryb zapraszania gości a dopuszczenie ich do udziału opiera się na swobodnej decyzji przewodniczącego komisji lub jej prezydium. Ponadto nie ma wzmianki o prawie do zabierania głosu przez gości, stąd ich rola często sprowadza się do bycia biernymi obserwatorami (G. Kopińska, A. Wojciechowska-Nowak, G. Kuźma Raport z realizacji projektu „Monitoring procesu stanowienia prawa” w 2006 roku).

Podsumowanie

Podsumowując, wiele różnych podmiotów może monitorować proces tworzenia prawa za pomocą wyżej przedstawionych instytucji. Instytucje te dają również szansę realnego wpływu na tworzące się akty prawne, przez co zwiększa się partycypacja obywateli nie tylko w procesie monitorowania prawa, ale również w procesie jego tworzenia.